Velge ut uønskede hendelser
For å kunne velge ut mulige fremtidige uønskede hendelser for videre vurdering av risiko og sårbarhet, tar kommunen utgangspunkt i farer og trusler. Farer og trusler kartlegges på bakgrunn av kommunebeskrivelsen og ev. annet kunnskapsgrunnlag. Farer og trusler gir en pekepinn på hvilke hendelser som vil kunne skje i kommunen.
Farer er risiko- og sårbarhetsforhold som i gitte situasjoner kan føre til uønskede hendelser. Det kan f.eks. være klimaendringer, ustabile grunnforhold eller oppbevaring og håndtering av farlige stoffer.
Trusler er tilsiktede handlinger som kan føre til uønskede hendelser. Det kan f.eks. være alvorlig kriminalitet, terror, sabotasje og sammensatte trusler. Dette er hendelser som normalt håndteres av politiet.
Kommunen kan ha ansvar i forbindelse med å forebygge, både som planmyndighet og som tjenesteleverandør. Kommunen vil få et ansvar for å håndtere konsekvenser for befolkningen.
Etter at farer og trusler er kartlagt, vil kommunen få en formening av hvilke uønskede hendelser som kan oppstå. Det er viktig å velge ut hendelser som er relevante for helhetlig ROS. De uønskede hendelsene som velges ut bør være slike som kan
- være komplekse og kunne gi følgehendelser,
- føre til alvorlige konsekvenser for viktige samfunnsverdier,
- påvirke på tvers av kommunens tjenester og eksterne aktører,
- utfordre kommunens kapasitet og
- være egnet til å skape uro og frykt i befolkningen.
For å få bredde i utvalg av hendelser og beskrivelser av uønskede hendelser anbefaler DSB at kommunes ledelse og interne og eksterne aktører blir involvert.
I lys av kommunal beredskapsplikt kan f.eks. hendelser som utfordrer befolkningens trygghet, kommunen som myndighet og kriseledelsens evne til håndtering være av særlig betydning. Følgehendelser av slike hendelser kan også velges ut som uønsket hendelse. Kommunen vurderer selv hvor mange og hvilke hendelser som skal velges ut. Kommunen må også begrunne hvorfor hendelsene er valgt. Hver hendelse må gis navn og nummer til analyseskjemaet (se vedlegg 1). Eksempler på hendelser finnes i vedlegg 5.
Beksrive utvalgte uønskede hendelser
Ved å beskrive hvordan en tenkt hendelse vil kunne arte seg, blir det belyst hvordan hendelsen vil påvirke kommunen. Det kommer også frem hva som vil være kommunens ansvar. En uønsket hendelse kan beskrives på ulike måter. Den kan beskrives som
- en situasjon/generell hendelse,
- en hendelser med mulige følgehendelser og
- et scenario, der en hendelse med følgehendelse(r) også konkretiseres i tid, rom og omfang.
Det er viktig at beskrivelsene gir innsikt i hva hendelsene vil bety for kommunen. Beskrivelsene må være tilstrekkelig konkrete med tanke på årsaker, følgehendelser osv. slik at man kan vurdere mulig sårbarhet, sannsynlighet, konsekvenser og usikkerhet
(se kapittel 2.3).
Der det er aktuelt, må beskrivelsene også ta høyde for klimaendringene. Dette kan gjøres ved å legge et klimapåslag på for eksempel elveflom, regnflom, tørke og storm.
Når det gjelder sikkerhetspolitisk krise eller en væpnet konflikt, vil det kunne være en situasjon med en rekke samtidige og sammensatte hendelser, ikke bare i egen kommune, men også i nabokommunene. Dette kan gi forsterkede følgehendelser og belastninger på tjenester, forsyninger, styringsevne og kriseledelse, og gi ytterligere konsekvenser for befolkningen. I slike tilfeller kan kommunen vurdere å gi mer generelle beskrivelser av situasjonen og hvordan den vil påvirke kommunens ansvar og roller.
Sløyfemodell:
Sløyfemodellen kan brukes for å beskrive en hendelse. Figur 14 i vedlegg 6 gir et eksempel på dette.
Hvilken hendelse som defineres som «uønsket hendelse» i midten av modellen, er avhengig av hva man ønsker å ha søkelys på i vurderingen. Venstre side av modellen viser faktorer som påvirker sannsynligheten for at den uønskede hendelsen skal inntreffe. Høyre side viser hva som påvirker konsekvensene dersom hendelsen inntreffer.
Medvirkende faktorer kan være årsaker til utløsende hendelser. Disse kan bidra til å belyse bakenforliggende, og i noen tilfeller gjensidig forsterkende årsaker. En uønsket hendelse kan utløse følgehendelser.
Barrierer er illustrert med stolper i sløyfemodellen. Barrierer kan redusere sannsynligheten for, eller konsekvensene av hendelsene. Barrierer kan være naturlige, tekniske og organisatoriske, f.eks. arealplanlegging, flomvoll, reservesystemer, kriseledelse og nød- og redningstjenester.
Vurdere risiko og sårbarhet ved hver hendelse
For hver av hendelsene vurderes risiko og sårbarhet. Elementer i denne vurderingen er:
- sårbarhet
- sannsynlighet for at hendelsen vil inntreffe
- konsekvenser av hendelsen
- usikkerhet knyttet til vurderingene.
Her kan det være hensiktsmessig å invitere interne og eksterne aktører.
Til hjelp i vurderingen har vi laget et analyseskjema (se vedlegg 1). DSB anbefaler at skjemaet brukes, både for å strukturere arbeidet og for å sikre at alle trinn er med. Ved å bruke skjemaet blir også vurderingene dokumentert. Vedlegg 2 er et eksempel på en vurdering av en uønsket hendelse. Nedenfor beskrives trinnene nærmere.
Vurdere sårbarhet
Sårbarheten vurderes med utgangspunkt i kommunens evne til å fungere gitt den utvalgte hendelsen og eventuelle følgehendelser. For eksempel særtrekk, årsaker, hvilke kritiske samfunnsfunksjoner og tjenester som kan bli berørt, mulige avhengigheter mellom dem, eksisterende barrierer og robustheten i disse, og hvor effektiv kommunen vil være i å opprettholde virksomheten gjennom håndteringen.
I tillegg kan hjelpespørsmål være:
- Hvilke kritiske samfunnsfunksjoner blir berørt av den uønskede hendelsen (se tabell 3)?
- Hvilke kritiske samfunnsfunksjoner er kommunen avhengig av for å opprettholde sin virksomhet og tjenester?
- Hvilke kritiske samfunnsfunksjoner trenger kommunen for å håndtere den uønskede hendelsen?
- Hvordan vil langvarig(e) bortfall av samfunnsfunksjoner/-tjenester påvirker andre kritiske samfunnsfunksjoner og tjenester?
- Hvilke konsekvenser vil bortfall av kritiske samfunnsfunksjoner/tjenester ha for samfunnsverdiene som skal beskyttes (se tabell 2)?
- Hvordan påvirker hendelsen kommunens evne til styring og kriseledelse?
Når det gjelder befolkningsvarsling, skal kommunen vurdere om hendelsen gir behov for en særlig rask varsling slik at befolkningen skal kunne komme i sikkerhet. Det er politiet som har ansvar for befolkningsvarsling når det er fare for liv og helse. Sårbarhetsvurderingen kan gi nyttige bidrag i beredskapsplanleggingen og oppfølging av helhetlig ROS (se del 3).
Vurdere sannsynlighet
Sannsynligheten vurderes ut ifra hvor trolig det er at den uønskede hendelsen vil inntreffe. Vurderingen kan gjøres i to trinn:
- Hvilke forutsetninger må være til stede for at hendelsen kan inntreffe?
- I hvilken grad er disse forutsetningene til stede?
Også her er beskrivelsen av den utvalgte hendelsen utgangspunktet. Eksisterende barrierer må med i vurderingen. Det kan gi merverdi å vurdere sannsynligheten for at tilsvarende hendelser kan skje andre steder i kommunen. I analyseskjemaet kalles dette overført sannsynlighet.
Å vurdere sannsynlighet vil alltid være en subjektiv oppfatning. Vurderingen kan beskrives og kategoriseres med ord (f.eks. liten, middels, stor sannsynlighet), med tallverdi (eksempelvis antall ganger i et tidsrom, som igjen kan sorteres på skala f.eks. fra 1–5) eller i prosentvis sannsynlighet i løpet av et tidsrom. Uansett hvordan man velger å beskrive vurderingen, er målet å vise sannsynligheten i løpet av et gitt tidsrom (f.eks. mellom 10 og 39 prosent sannsynlighet i en hundreårsperiode). Ved å bruke samme vurderingssystem på alle de utvalgte hendelsene, får man mulighet til å sammenstille og vurdere hendelsene opp mot hverandre.
For å vurdere sannsynlighet kan kommunen hente informasjon bl.a. fra erfaringer etter relevante hendelser og fagkunnskap om hendelsestypen, statistikk eller beregninger. Endringer i klima, klimapåslag, teknologi og demografi kan påvirke sannsynligheten for fremtidige hendelser. Dette må tas med i vurderingen.
En kommune vil måtte forebygge og håndtere konsekvenser uavhengig av om hendelsene er tilsiktede eller utilsiktede. DSB anbefaler at kommunen vurderer sannsynlighet og konsekvenser for både tilsiktede og utilsiktede hendelser på samme måte.
Når det gjelder hendelser knyttet til sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt, kan løsningen være å ta hendelsen for gitt uten å vurdere sannsynlighet. Det er viktig at slike situasjoner følges opp i samfunnssikkerhetsarbeidet i kommunen. Les mer om sannsynlighetsvurderinger i vedlegg 3.
Vurdere konsekvenser
Med utgangspunkt i den utvalgte hendelsen vurderer kommunen hvilke konsekvenser som kan oppstå, og hvilket omfang de kan få. Konsekvenser av både hendelsen og eventuelle følgehendelser skal vurderes.
I vedlegg 3 er det eksempler på konsekvensvurdering for kommuner på hhv. 1 000, 10 000 og 100 000 innbyggere. Hvis det er en naturhendelse som vurderes, kan klimaeffekten gi store konsekvensene. Et klimapåslag på 20 prosent eller 40 prosent vil gi en kraftigere
nedbørhendelse og dermed økte konsekvenser.
Vurdere usikkerhet
Usikkerheten vurderes ut ifra hvor godt kunnskapsgrunnlaget er og hvor sterke analyseresultatene er, selv om forutsetningene skulle endre seg. Jo bedre kunnskapsgrunnlag, jo mer tillit kan man ha til analyseresultatene.
Spørsmål ved vurdering av usikkerhet kan være:
- Har vi tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for vurderingen av sårbarhet, sannsynlighet og konsekvenser?
- Er vi omforente, eller er det faglig uenighet?
- Har vi tatt høyde for at forutsetningene for vurderingene kan endres?
Dersom man ønsker å redusere usikkerheten er det tre grep man kan ta:
- Skaffe mer kunnskap (f.eks. nærmere detaljanalyser).
- Tolerere at det er usikkerhet (altså ta risiko).
- Foreslå tiltak som tar høyde for usikkerheten.
Vurderingene av usikkerhet bør komme tydelig frem i beskrivelsen av risiko, slik at kommunen kan ta hensyn til dette i oppfølgingen. Les mer om vurdering av usikkerhet i vedlegg 3.
Beskrive risiko
Basert på vurderinger av sannsynlighet, konsekvenser og usikkerhet gjøres en samlet vurdering av risiko i analyseskjemaet.
Mulige tiltak
Når den utvalgte hendelsen blir vurdert, er det også naturlig å vurdere tiltak som kan redusere risiko og sårbarhet.
Er eksisterende barrierer tilstrekkelige? Er det behov for flere barrierer? Er det behov for mer kunnskap? Bør det gis føringer for detaljanalyser i tjenester og arealplanlegging? Er det behov for forebyggede tiltak i arealplanleggingen eller i tjenester? Bør beredskapen dimensjoneres med tanke på mer langvarige og omfattende hendelser? Mulige tiltak knyttet til hendelsen noteres i analyseskjemaet, samles og kategoriseres i den
sammenstilte helhetlige ROS-en.
Vurdere styrbarhet
Styrbarhet sier noe om i hvilken grad kommunen selv har virkemidler til å påvirke risiko og sårbarhet ved den uønskede hendelsen.
Styrbarhet kan vurderes slik:
- Høy: Kommunen har både ansvar, virkemidler og lovpålagt plikt til å følge opp foreslåtte tiltak.
- Middels: Kommunen har ikke selv virkemidlene, men kan som lokal myndighet være pådriver overfor eksterne aktører.
- Lav: Kommunen har verken ansvar eller virkemidler til foreslått oppfølging.
Sammen med vurdering av risiko kan vurdering av styrbarhet gi grunnlag for forslag til prioriteringer av samfunnssikkerhetsarbeidet. Se vedlegg 3.
Sammenstilt helhetlig ROS
De hendelsene som er vurdert, er grunnlaget for en sammenstilt helhetlig ROS. Helhetlig ROS skal legges frem for administrativ ledelse i kommunen.
DSB anbefaler at helhetlig ROS viser det som påvirker kommunens samfunnsverdier og kritiske funksjoner og -tjenester (hendelser og sårbarheter), og forslag til hvilke tiltak kommunen bør prioritere for å følge opp og styrke samfunnssikkerhetsarbeidet. (Se vedlegg 6 med
forslag til figurer for en samlet fremstilling).
Den sammenstilte helhetlige ROS-en skal gi oversikt over hendelser som utfordrer kommunes kapasitet, og som kan gi de største konsekvensene for lokalsamfunnet. Den skal også svare ut de rammene (mål og føringer) som kommunen ga for arbeidet (se del 1). Samtidig skal analysen gi kommunen en oversikt over andre uønskede hendelser som kan inntreffe, hvordan de påvirker kommunens og lokalsamfunnets verdier, styringsevne og kapasitet, og hva som kan gjøres for å forbygge og styrke beredskapen.
Dokumentasjonen bør også inneholde mål og rammer for helhetlig ROS, kommunebeskrivelsen, hvem som har deltatt i prosessen, utfylte analyseskjema, avdekket fare og forslag til tiltak for oppfølging av kommunes samfunnssikkerhetsarbeid.
Forslag til tiltak
Ved å samle og systematisere mulige tiltak fra analyseskjemaene får kommunen oversikt over hvordan funnene fra sammenstilt helhetlig ROS kan følges opp.
Forslag til tiltak kan sortes på flere måter (se eksempel i tabell 4). DSB anbefaler å ha søkelys på styrbarhet når forslagene beskrives. Tiltak med høy grad av styrbarhet, kan allerede være lovpålagte krav som raskt kan følges opp fra kommunens side. Samtidig kan det være andre tiltak som er nødvendige ut fra risiko og sårbarhet, men med lavere grad av styrbarhet. Dette kan være mer komplekse, kostbare og tidkrevende tiltak. Da må kommunen i større grad vurdere tiltak i sammenheng med øvrig virksomhet, samarbeid med eksterne,
interkommunale løsninger osv.
I del 3 ser vi nærmere på hvordan resultatene og forslag til tiltak følges opp.
| Virkemiddel i samfunnssikkerheten | Forslag til tiltak | Styrbarhet |
|---|---|---|
| Forebygging | Revidere kommuneplanen og gi mål og føringer til samfunnssikkerhetsarbeidet, herunder krav til samfunnssikkerhet i arealplanleggingen. | Høy |
| Etablere handlingsdel/temaplan samfunnssikkerhet for styrket samfunnssikkerhet. Sikre at helhetlig ROS får en oppfølging gjennom prioriterte tiltak i plan for oppfølging | Høy | |
| Stille krav til samfunnssikkerhet i arealplanlegging, plan ROS og føringer på innhold på overordnet plannivå. | Høy | |
| På et generelt grunnlag, gi føringer i å ta hensyn til hyppigere og større intensitet i ekstremvær og arealplanlegging, helsetjeneste og teknisk drift, f.eks. gjennom en klimasårbarhetsanalyse. | Høy | |
| Vurdere planbehov, herunder revidere reguleringsplaner og etablere hensynssoner for eksisterende fareutsatte boligområder i kommunen. | Høy | |
| Beredskap | Helhetlig ROS følges opp i ROS og beredskapsplaner i kommunens fag- og tjenesteområder | Høy |
| Overordnet beredskapsplan oppdateres og dimensjoneres etter kartlagt risiko og sårbarheter i styringsevnen | Høy | |
|
Kommunens plan for krisekommunikasjon må revideres for å
|
Middels | |
| Generell informasjon til befolkningen om egenberedskap | Høy | |
| Vurdere alternative løsninger for elektronisk kommunikasjon og IKT hvis tilgang og tele- og datatilbudene skulle svikte | Middels | |
| Kommunen samordner sin beredskapsplanlegging mot andre aktuelle samfunnsaktører | Middels | |
| Kommunen må forberede seg på økt behov for totalforsvarsoppgaver, spesielt innen sivil beskyttelse | Middels | |
| Ha jevnlig dialog med nettselskaper, tele- og datatilbydere og DSB om forsyningssikkerhet av energi, telekommunikasjon og nødnett | Middels | |
| Kvalitetssikring og utvikling | Sikre oppdatering av helhetlig ROS ved endringer i risiko- og sårbarhetsbilde, og kontinuerlig utvikling av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap | Høy |