Del 1: Sette rammer for helhetlig ROS

Kommunens ledelse setter rammer og gir nødvendige avklaringer før gjennomføringen av helhetlig ROS. Rammene settes gjennom følgende trinn:

1. Mål, føringer og avgrensninger
2. Samfunnsverdier og kritiske samfunnsfunksjoner
3. Organisering og involvering i analysearbeidet
4. Kommunebeskrivelse

Bakgrunn og omfang av helhetlig ROS

Det er viktig at helhetlig ROS gjenspeiler risiko- og sårbarhetsbildet. Det betyr at endringer i risiko- og sårbarhetsbildet gir behov for å oppdatere helhetlig ROS.

Endringer i risiko- og sårbarhetsbildet kan f.eks. skyldes ny kunnskap om særlige utviklingstrekk som klimaendringer, endringer den i sikkerhetspolitiske situasjonen og ved etablering av ny virksomhet.

Lokalt kan risiko- og sårbarhetsbildet også endres som følge av funn etter evalueringer av øvelser og hendelser, Statsforvalterens tilsyn og kommunerevisjonens forvaltningsrevisjon.

DSB anbefaler at helhetlig ROS oppdateres hvert fjerde år, i forbindelse med at kommunen utarbeider sin planstrategi. Da får kommunestyret en oppdatert helhetlig ROS som grunnlag for å diskutere ambisjoner for den lokale samfunnsikkerhetspolitikken.

Omfanget av arbeidet er avhengig av om det:

• er endringer i kunnskapsgrunnlaget,
• skal gjøres en oppdatering av eksisterende hendelsesvurderinger eller om er det behov for nye,
• skal gjøres en prioritering av særlige geografiske områder,
• er særlige farer, hendelser eller sårbarheter som skal analyseres med tanke på forebygging, eller
• om søkelyset skal være på kommunens styringsevne og beredskapskapasitet.

Uansett hva som er bakgrunnen må kommunen vurdere omfanget og gi mål og føringer som er tilpasset dette.

Mål og føringer for helhetlig ROS

Minimumsnivået for kommunens mål for helhetlig ROS må være at kravene i lov og forskrift skal oppfylles. Kommunen kan også ta utgangspunkt i eventuelle samfunnssikkerhetsmål, og vurdere nye ambisjoner. Det kan være særlige forhold som kommunen ønsker å definere mål for. Dette kan f.eks. være med utgangspunkt i bærekraftsmål, utfordringsbilde og nasjonale mål for samfunnssikkerhet og beredskap.

Dersom helhetlig ROS lages i sammenheng med ROSanalyser for beredskap på hvert av tjenesteområdene, er det lurt å skille mellom mål for helhetlig ROS og mål for ROS på tjenesteområdene.

Kommunen kan også gi føringer i form av:

• hvilke samfunnsverdier som skal ivaretas,
• hvilke kriterier for hendelser som skal benyttes,
• hvilke konsekvens- og sannsynlighetskategorier som skal ligge til grunn og
• hvordan analyseresultatene skal presenteres.

Samfunnsverdier og konsekvenstyper

Samfunnsverdiene er grunnlaget for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

Helhetlig ROS skal skape bevissthet om de samfunnsverdiene kommunen skal beskytte, gi kunnskap om hva som kan true og påvirke verdiene, og vise hva som må til for å beskytte dem.

Som en del av rammene må kommunen definere samfunnsverdier og konsekvenstyper. Eksempler på slike samfunnsverdier er liv og helse, samfunnsstabilitet, natur og miljø og materielle verdier. I tabellen under er verdiene konkretisert med konsekvenstyper. Kommunen kan også velge andre verdier og konsekvenstyper.

Samfunnsverdier	Konsekvenstyper
Liv og helse	Antall døde Antall alvolig skadde og døde
Samfunnsstabilitet	Manglende dekning av grunnleggende behov Forstyrrelser i dagliglivet
Natur og miljø	Langtidsskader på naturmiljø Langtidsskader på kulturmiljø/kulturminner
Materielle verdier	Direkte økonomiske tap Indirekte økonomiske tap

Kategorisering av sannsynlighet og konsekvenser

Når samfunnsverdier og konsekvenstyper er definert, må konsekvenstypene kategoriseres. Sannsynlighet spesifiseres i intervaller og  defineres i kategorier. Dette er nødvendig for å gi meningsfylte og konsistente vurderinger. Hvis ikke hendelsene vurderes på samme måte, kan det bli vanskeligere å få frem et samlet resultat.

Vurdering av kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester

Kommunen må også spesifisere kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester. Disse skal ligge til grunn for vurderingen av sårbarhet. Kommunen tar utgangspunkt i minimumskravene til helhetlig ROS og vurderer i tillegg hvilke funksjoner og tjenester som skal tas med i vurderingen. Dette kan være styringsevne, forsyninger av mat, vann, varme, helsetjenester, mottak av evakuerte osv. Se en enkel oversikt over slike funksjoner og tjenester lenger ned på siden.

Rammeverket Samfunnets kritiske samfunnsfunksjoner (KIKS 2016) kan også være til hjelp i dette arbeidet.

Det er sårbarheten i og avhengigheten mellom de kritiske samfunnsfunksjoner vi er opptatt av når vi vurderer de utvalgte hendelsene. Vi er også opptatt av hvordan funksjoner og tjenester påvirker hverandre, og hva kommunen må gjøre for å være forberedt dersom funksjonene/tjenestene og/eller leverandører av disse svikter. Dette kan for eksempel løses gjennom samarbeid med nabokommuner. Der kommunen har det faglige ansvaret for kritiske funksjoner og -tjenester, har de også beredskapsansvaret.

Det er ikke alltid den uønskede hendelsen i seg selv, men følgehendelser av den, som utfordrer samfunnssikkerheten og dermed samfunnsverdiene (ref. sløyfemodellen i figur 10). Også følgehendelser kan treffe på tvers av fag- og ansvarsområder, kommunegrenser, på flere forvaltningsnivåer og involvere flere aktører.

Kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester

• Forsyning av mat varme og medisiner
• Evne til å ta imot evakuerte
• Forsyning av energi
• Forsyning av drivstoff
• Elektronisk kommunikasjon og IKT
• Drikkevann og avløpshåndtering
• Oppfølging av særlig sårbare grupper
• Fremkommelighet og transport
• Nødvendig helse- og omsorgstjenester
• Kritiske velferdstjenester
• Nød- og redningstjenesteS
• tyringsevne og kriseledelse
• Krisekommunikasjon

Aktører, organisering og involvering

Kommunen skal legge til rette for en bred og involverende prosess for gjennomføring av helhetlig ROS. Det er kommunen som beslutter hvem som bør delta i arbeidet og hvor i prosessen aktørene skal involveres. Det er også kommunen som beslutter hvordan arbeidet skal gjennomføres og følges opp. Det kan være behov for å lage et mer detaljert mandat eller en prosjektbeskrivelse for arbeidet.

Politisk og administrativ ledelse skal involveres, sammen med kommunens tjenesteområder. Tjenesteområder der kommunen er eier skal involveres. Eksterne aktører skal inviteres inn i arbeidet med helhetlig ROS. Med eksterne aktører menes offentlige, private og frivillige aktører som er relevante for samfunnssikkerheten, men som ikke er del av kommunens virksomhet.

De fleste kommuner har et kommunalt beredskapsråd. Flere av de aktuelle aktørene er også representert der. DSB anbefaler at kommunen involverer det kommunale beredskapsrådet i arbeidet med helhetlig ROS.

Kommunebeskrivelse

Som del av helhetlig ROS skal det lages en beskrivelse av kommunen både som virksomhet og geografisk område. Dette kalles kommunebeskrivelse. Det kan hentes informasjon fra kommuneplanens samfunnsdel, evalueringer, analyser og fra dialogen med aktører som er involvert i arbeidet.

Det legges vekt på trekk ved kommunen som kan gi sårbarhet for uønskede hendelser. Dette kan være geografiske forhold som beliggenhet og områder utsatte for naturhendelser og økt risiko for klimahendelser. Det kan også være næringsliv, bosettingsmønster, transport- og forsyningslinjer, energi- og ekomforsyning osv. Kommunebeskrivelsen bør favne befolkningssammensetning og eventuell variasjon i denne gjennom året.

Kommunebeskrivelsen bør også omfatte egenskaper som er viktige i totalforsvaret på lokalt nivå. Dette er bl.a. viktige nasjonale funksjoner og forsvarsinstallasjoner, kritisk  infrastrukturer som trafikknutepunkt og hovedveier, jernbane, kraftinstallasjoner og bygg som vannverk, sykehus og større industrianlegg.

Det kan være faktorer utenfor kommunen som kan ha betydning for samfunnssikkerheten. Derfor bør kommunebeskrivelsen også se utover kommunens geografiske grenser. Det kan for eksempel være risiko forbundet med håndtering av farlige stoffer nær kommunens grenser eller uønskede hendelser i andre kommuner (eller land), som kan berøre kommunens innbyggere. Det kan også være svikt i kritiske funksjoner og -tjenester utenfor kommunen som kan gi svikt i forsyninger av mat, drikkevann og energi.

Vedlegg 4 gir eksempler på særtrekk, kilder til informasjon og en oversikt over hva slags informasjon som er tilgjengelig i DSBs Kunnskapsbank. Kommunebeskrivelsen kan legges til grunn for å velge ut og beskrive uønskede hendelser i helhetlig ROS, se del 2.