1. Innledning
1. januar 2016 trådte forskrift om brannforebygging i kraft, og erstattet forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn av 2002.
Hensikten med denne temaveiledningen er å gi brann- og redningsvesenet et verktøy for å kunne gjennomføre systematisk risikobasert forebyggende arbeid, og dermed oppfylle kravene i kapittel 4 i forskrift om brannforebygging. Veiledningen angir én mulig måte å oppfylle forskriftskravene på. Det er opp til kommunene om de vil følge denne metoden eller velge andre metoder eller verktøy for å oppfylle sine plikter etter forskriften. Dette er ikke en veiledning i tilsynsarbeid. Tilsynsmetodikk vil bli omhandlet i en egen temaveiledning.
I tidligere forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn var det et absolutt krav til frekvens på tilsynene, og ressurser kunne dermed bli brukt på brannobjekter med lav risiko, samtidig som det ikke var tilstrekkelige ressurser til andre objekter eller mer hensiktsmessige tiltak i kommunen.
I forskrift om brannforebygging er frekvenskravene til tilsyn med særskilte brannobjekter og frekvenskravene til feiing og tilsyn med fyringsanlegg fjernet. Kravene er erstattet av bestemmelser som forplikter kommunene til å gjøre en lokal vurdering av risiko og sårbarhet, planlegge og gjennomføre egnede tiltak, samt evaluere om tiltakene generelt og i enkelttilfeller har vært hensiktsmessige. Kommunene har dermed fått større frihet til å benytte sine ressurser der behovet er størst. Med den økte friheten følger også et større ansvar. Kommunene må i større grad enn tidligere vurdere hvor, og hvordan, ressursene skal benyttes.
Den økte friheten for kommunene balanseres også av en forventning om at de etablerer og dokumenterer et tilfredsstillende system for vurdering og håndtering av den reelle risikoen i kommunen.
2. Hva er systematisk risikobasert forebyggende arbeid?
Med systematisk risikobasert forebyggende arbeid, menes at en risikokartlegging skal ligge til grunn for hvilke tiltak som skal gjennomføres, og at arbeidet skal inngå i et system. Med system menes at det skal foreligge en fast struktur som består av mål, planer, tiltak og rutiner. Strukturen skal sikre at arbeidet gjennomføres konsekvent, og hindre at det oppstår tilfeldige mangler ved det brannforebyggende arbeidet. Systemet vurderes gjennom evaluering.
2.1. Elementene i systematisk risikobasert forebyggende arbeid
Elementene i brann- og redningsvesenets forebyggende arbeid er å kartlegge, planlegge, gjennomføre og evaluere. Tre spørreord er sentrale gjennom hele prosessen: hva, hvem, hvordan; Hva er problemet? Hvem kan vi samarbeide med? Hvordan kan vi løse problemet?
Kartlegge
Grunnlaget for et systematisk brannsikkerhetsarbeid er kunnskap om sannsynligheten for at det skal oppstå brann, og hvilke konsekvenser brann kan gi for kommunen. Kunnskap krever korrekt informasjon og analyse. Det lokale risikobildet gir grunnlag for prioritering, planlegging og gjennomføring av egnede tiltak.
Planlegge
Målet med planlegging er å organisere aktivitetene i det forebyggende arbeidet slik at de tilgjengelige ressursene blir brukt der de gjør størst nytte.
Planleggingen må bygge på inngående kjennskap til det lokale risikobildet og til ressursene som kan benyttes i det forebyggende arbeidet. Både interne og eksterne ressurser skal inkluderes. Planleggingen bør derfor skje sammen med naturlige samarbeidspartnere, som for eksempel nødetater, kommunale virksomheter (planetaten, bygningsetaten, helse og omsorgssektoren, skolesektoren etc.), nabobrann- og redningsvesen, det lokale eltilsyn, andre tilsynsmyndigheter og andre som kan eller antas å kunne bidra til å redusere risikoen for brann. Samarbeid er en viktig nøkkel for å lykkes i det forebyggende arbeidet.
Gjennomføre
Det er planen som ligger til grunn for gjennomføringen, men kommunen må samtidig være fleksibel og respondere på nye opplysninger om risikoen for brann. Det bør utarbeides og iverksettes rutiner som sikrer konsekvent gjennomføring av planen. Kommunen bør også ha rutiner for oppfølging av hendelser, bekymringsmeldinger og lignende som gir ny kunnskap om risikoen for brann. Oppfølgingen kan være tilsyn eller andre tiltak.
Evaluere
Målet med evaluering er kvalitetssikring og forbedring av det forebyggende arbeidet. Evaluering bør derfor planlegges og organiseres sammen med det forebyggende arbeidet for øvrig.
2.2 Prosjektorganisering
Det som er nytt i forskrift om brannforebygging er plikten til å fastsette satsningsområder. I noen tilfeller kan tiltaket være en enkel informasjonskampanje. Andre satsningsområder kan medføre langvarige prosesser som involverer en større gruppe mennesker, både innen eget brann- og redningsvesen, men også fra andre etater og organisasjoner.
Det kan derfor være hensiktsmessig å organisere arbeidet som et prosjekt, med prosjektgruppe, prosjektleder og styringsgruppe. Det bør lages et mandat der formål, avgrensninger, ressursrammer og fremdrift fremkommer.
2.3 Oppbygging av veiledningen
Oppbyggingen av veiledningen er den samme som i figur 1; kartlegge, planlegge, gjennomføre og evaluere. I kapittelet om kartlegging tar vi for oss kartlegging innen 3 områder: Særskilte brannobjekter, risikoområder og fyringsanlegg som brukes til oppvarming av byggverk. Det blir presentert en metode for å systematisere kartleggingen, og et forslag til hvordan man kan vurdere kartlagt risiko.
I kapittelet om planlegging blir det beskrevet hvordan man kan fastsette satsningsområder og velge aktuelle tiltak for å redusere risikoen innen det valgte området. Videre blir det beskrevet hvordan man kan prioritere hvilke særskilte brannobjekter som skal følges opp med tiltak. Tilsvarende gjelder for fyringsanlegg.
Kapittelet om gjennomføring tar for seg ny kunnskap om risiko for brann som medfører behov for andre tiltak enn de som er planlagt.
Kapitelet om evaluering omhandler evaluering av det forebyggende arbeidet, og evaluering av branner. Distriktsvise brannetterforskningsgrupper blir også beskrevet.
3. Kartlegging av risikoen for brann
Formålet med kartleggingen er å identifisere og vurdere risiko. Resultatet av kartleggingen vil være en oversikt over risikoområder, særskilte brannobjekter og fyringsanlegg. Hver av kategoriene skal vurderes ut ifra risiko slik at man får et grunnlag for å fastsette satsningsområder og prioritere de tiltak som gir størst effekt, både mot satsningsområder og enkeltobjekter.
Et risikoområde er en fellesbetegnelse på grupper med brannobjekter eller personer, inndelt på en hensiktsmessig måte. Et risikoområde kan også innbefatte særskilte brannobjekter. Eksempler på risikoområder er utesteder, hjemmeboende eldre, skog etc. Med satsningsområde menes et risikoområde som skal gis særskilt oppmerksomhet og ressurser.
3.1. Systematikk i kartleggingen
For å få systematikk i kartleggingen er det en fordel å dele risikoområdene inn i flere nivåer. Det er opp til det enkelte brann- og redningsvesen hvordan de ønsker å gjøre dette. I denne veiledningen har vi valgt én måte å dele inn risikoområdene på.
Brann- og redningsvesenet skal årlig rapportere til DSB om brannvernet det foregående år. Dette gjøres gjennom BRIS i skjemaet "Melding om brannvernet". Brann- og redningsvesenet skal blant annet angi de fem viktigste satsningsområdene for rapporteringsåret. Hovedinndelingen av risikoområder i BRIS samsvarer med inndelingen brukt i denne veiledningen.
Det som er avgjørende er at all risiko blir registrert og vurdert, ikke hvordan det blir inndelt. Den eneste føringen i forskriften er at utsatte grupper og brannobjekter der brann kan føre til tap av mange menneskeliv, skal inngå i kartleggingen. Andre risikoområder avdekkes gjennom kartlegging av lokal risiko
Forslag til hovedinndeling av risikoområder, se figur:
3.2 Identifisering av risikoområder, særskilte brannobjekter og fyringsanlegg
Etter hovedinndelingen er neste trinn å identifisere lokal risiko. Brann- og redningsvesenet kjenner allerede mye av risikoen i sin kommune gjennom tilsynet med særskilte brannobjekter og feiing og tilsyn med fyringsanlegg, samt gjennom ROS-analysen etter § 9 i brann- og eksplosjonsvernloven.
I tillegg finnes det annen kunnskap man må ta hensyn til, presentert i stortingsmeldinger, NOUer, nasjonalt risikobilde, Fylkes-ROS, helhetlig kommunal ROS, samt informasjon fra BRIS om hendelser etc. Deltagelse i distriktsvise brannetterforskningsgrupper vil også gi brann- og redningsvesenet kunnskap som kan være verdifull i et kartleggingsarbeid.
Det fremgår dessuten av § 19 i forskrift om brannforebygging at brann- og redningsvesenet har en plikt til å innhente kunnskap om:
- hvordan branner starter og sprer seg
- kjennetegn ved personer som omkommer eller blir skadet i branner
- kjennetegn ved byggverk og bygningsmiljø som blir involvert i branner
- hvilke forebyggende og beredskapsmessige tiltak som påvirker forløpet og utfallet av branner
For å få struktur og oversikt over kartleggingen kan risikoområdene/de særskilte brannobjektene registreres under hver av hovedkategoriene beskrevet i kapittel 3.1, se figur 3 nedenfor. Underkategoriene i figuren er kun ment som eksempler og må tilpasses etter behov. I noen tilfeller vil det være behov for flere nivåer. For eksempel kan sykehjem deles inn i private og kommunale sykehjem dersom dette er hensiktsmessig. Noen risikoområder vil kunne passe inn flere steder, eksempelvis kan man registrere studentboliger under branner med risiko for tap av liv og helse, eller studenter under persongrupper.
Der et risikoområde består av særskilte brannobjekter, for eksempel utesteder, skal alle de særskilte brannobjektene kartlegges, jf. § 13 i brann- og eksplosjonsvernloven. I utgangspunktet finnes allerede denne listen, men det kan være brannobjekter som skulle vært registrert, men som likevel ikke er det av ulike årsaker.
Dersom risikoområdet består av mer eller mindre ukjente brannobjekter, skal ikke disse objektene nødvendigvis kartlegges enkeltvis. For eksempel kan man gjennom BRIS avdekke at det ofte brenner i studentboliger, uten at man vet hvor alle disse befinner seg, eller kjenner tilstanden til disse boligene. Når et risikoområde er valgt som satsningsområde vil man i enkelte tilfeller ha behov for en mer detaljert kartlegging. Dette er beskrevet i denne veiledning under kapittel 4.
Også i kartleggingsarbeidet vil samarbeid være en viktig faktor. Under planleggingen av kartleggingsarbeidet bør brann- og redningsvesenet lage en oversikt over mulige samarbeidspartnere. Eksempelvis bør man samarbeide med helsesektoren i kommunen for å kartlegge risikogrupper. For å kartlegge brannobjekter med fare for tap av kulturhistoriske verdier, bør man samarbeide med kulturmyndighetene i kommunen.
Når det gjelder fyringsanlegg vil kartleggingen resultere i en adresseliste og en beskrivelse av fyringsanlegget/fyringsanleggene på adressen. Denne kartleggingen er allerede gjennomført i de fleste kommuner. Følgende forhold bør kartlegges (se også kapittel 3.3.3):
- Bygningstypen fyringsanlegget befinner seg i
- Bruken av fyringsanleggetType skorstein (stål, element, tegl)
- Skorsteinens kvalitet/tilstand
- Type ildsted
- Type brensel
- Ildstedets kvalitet/tilstand
- Fyringsmønster
- Sotmengde/beksotdannelse i skorstein
3.3 Vurdering av kartlagt risiko
Det neste trinnet er å vurdere kartlagt risiko. De risikoområdene som består av særskilte brannobjekter må vurderes på to nivåer. Først må man vurdere de særskilte brannobjektene hver for seg (objektnivå), for deretter å vurdere risikoområdet som summen av de særskilte brannobjektene.
Vurdering av enkeltobjektene vil være grunnlag for tiltak på objektnivå (tilsyn eller andre tiltak), og vurderingen på risikoområdenivå vil være grunnlag for utvelgelse av satsningsområder. Når det gjelder persongrupper skal disse kun vurderes på ett nivå, da registrering og vurdering ikke skal foretas på individnivå.
I store kommuner/brannregioner vil det være en rekke risikoområder og et stort antall særskilte brannobjekter. For å kunne planlegge tiltak der risikoen er størst vil det lette arbeidet betraktelig å tallfeste risikoen. Det er mange måter å gjøre dette på, og i denne veiledningen blir én av måtene presentert.
For å tallfeste risikoen i et risikoområde eller brannobjekt kan man benytte en risikomatrise, se figur 4. Denne matrisen er på 3x3, og risikotallet er et produkt av sannsynlighet og konsekvens. Jo høyrer tall, jo større risiko. Det er opp til brann- og redningsvesenet om de vil benytte andre matriser eller andre metoder. Det er viktig er at det ikke blir for komplisert slik at man «går seg bort» i kartleggingen og vurderingene.
| Høy sannsynlighet | 3 | 6 | 9 |
| Middels sannsynlighet | 2 | 4 | 6 |
| Lav sannsynlighet | 1 | 2 | 3 |
| Liten konsekvens | Middels konsekvens | Stor konsekvens |
Figur: Risikomatrise
Dersom brann- og redningsvesenet velger å bruke enten risikomatrisen i figur 4, eller en annen risikomatrise må de selv bestemme hva de legger i henholdsvis lav, middels og høy sannsynlighet og liten, middels og stor konsekvens.
3.3.1 Vurdering av risiko på objektnivå (særskilte brannobjekter)
Når man skal vurdere risikoen i en bygning vil sannsynligheten for brann ha en sammenheng med det sikkerhetsarbeidet som blir utført. Dersom eier og bruker gjennomfører et godt sikkerhetsarbeid vil sannsynligheten kunne betraktes som lav. Tilsvarende vil sannsynligheten kunne betraktes som høy dersom eier og bruker gjør et dårlig sikkerhetsarbeid.
Dersom byggverket tilfredsstiller tekniske krav gitt i forskrifter, og eier og bruker gjør et godt sikkerhetsarbeid, er dette et «godt nok» sikkerhetsnivå, og man kan sette sannsynligheten til "lav".
Eksempelvis vil bygningseiere som gjennomfører et godt systematisk sikkerhetsarbeid sørge for at byggverket har en god teknisk standard. Vedkommende vil ha rutiner som sikrer at branntekniske konstruksjoner og installasjoner fungerer som forutsatt. Dersom bygget er oppført før 1985 vil bygget være oppgradert i henhold til bestemmelsene i forskrift om brannforebygging. Tilsvarende vil brukere av byggverk som gjennomfører et godt systematisk sikkerhetsarbeid sørge for å ha gode rutiner som gjør at risikoen for brann er redusert til et akseptabelt nivå.
Når det gjelder konsekvens vil dette ha en sammenheng med antall mennesker eller verdier i byggverket. Eksempelvis vil det kunne få større konsekvens hvis det oppstår brann i et utested med 500 gjester enn i et med 50.
For å kunne tallfeste risikoen i et særskilt brannobjekt må brann- og redningsvesenet på forhånd definere hva som er høy, middels og lav sannsynlighet (som har med det systematiske sikkerhetsarbeidet å gjøre), og hva som er liten, middels og stor konsekvens (som har med antall mennesker eller verdier å gjøre). Hensikten er å visualisere en differensiering mellom objektene. Tallene man får ut av matrisen er basert på skjønn, men vil likevel kunne gi et bilde av risikoen i objektet. I tillegg til å tallfeste risikoen må man gi en kort beskrivelse og vurdering av hva problemet i det særskilte brannobjektet er.
Etter å ha gjennomført tilsyn med særskilte brannobjekter i mange år har brann- og redningsvesenet en god oversikt over tilstanden i objektene, slik at risikoen kan tallfestes. Uten frekvenskravet til og tilsyn, må kommunen også vurdere andre måter å "overvåke" objektene på, se kapittel 4.2.2.
Resultatet av risikovurderingen på objektnivå vil være en liste over alle de særskilte brannobjektene med tilhørende vurdering (tall og beskrivelse).
Av hensyn til rapporteringen i BRIS (Melding om brannvernet), må de særskilte brannobjektene fortsatt deles inn i kategoriene a-, b- og c-objekter:
- bygninger og områder hvor brann kan medføre tap av mange liv
- bygninger, anlegg, opplag, tunneler og lignende som ved sin beskaffenhet eller den virksomhet som foregår i dem, antas å medføre særlig brannfare eller fare for stor brann, eller hvor brann kan medføre store samfunnsmessige konsekvenser
- viktige kulturhistoriske bygninger og anlegg
3.3.2 Vurdering av risikoområder
Alle risikoområdene må rangeres i forhold til hverandre slik at man får et grunnlag for å fastsette satsningsområder, jf. § 15 i forskrift om brannforebygging.
Risikoområder som består av særskilte brannobjekter
Risikoen i et risikoområde som består av særskilte brannobjekter vil være avhengig av risikoen i de særskilte brannobjektene som inngår i dette området. Eksempelvis vil risikoen for utesteder være avhengig av risikoen i de enkelte utestedene. For å få et bilde av denne risikoen kan man regne ut gjennomsnittlig risikotall for de særskilte brannobjektene som inngår i risikoområdet, se figur 5. Man må i tillegg se på beskrivelsen av problemene i disse objektene slik at man kan lage en overordnet beskrivelse av problemet for risikoområdet.
| Risikogruppe | Særskilte brannobjekter | Risikotall | Vurdering |
|---|---|---|---|
| Utesteder | Utested 1 | 2 | Problemet med utestedene er... |
| Utested 2 | 3 | ||
| Utested 3 | 4 | ||
| Utested 4 | 9 | ||
| Gjennomsnitt | 4,5 |
Figur 5: Eksempel - gjennomsnittlig risiko for utesteder.
Risikoområder som består av personer eller brannobjekter som ikke er særskilte brannobjekter
For de risikoområdene som ikke består av særskilte brannobjekter, for eksempel persongrupper, boliger, transportmidler, skog etc. må man vurdere hele gruppen under ett, i stedet for å se på de underliggende elementene (mennesker, byggverk, kjøretøy osv.). Da benytter man risikomatrisen i figur 4, etter å ha definert hva man legger i høy/lav sannsynlighet/konsekvens. Her kan det være behov for en litt mer utfyllende beskrivelse av problemet siden gruppen kan bestå av mange elementer. Beskrivelsen blir en kort årsaks- og konsekvensanalyse; "Hva er problemet?"
Sammenstilling av risiko i risikoområder
Resultatet av risikovurderingen på risikoområdenivå vil være en liste/tabell over alle risikoområder med tilhørende vurdering (tall og beskrivelse). Eksempel på utdrag fra en slik liste er illustrert i figur 6.
| Risikogrupper | Risikotall | Vurdering/beskrivelse |
|---|---|---|
| Asylmottak | 3,2 | Omfatter 3 særskilte brannobjekter. Problemet med asylmottakene er... |
| Utesteder | 4,5 | Omtaffer 4 særkilte brannobjekter. Problemet med utestedene er... |
| Hoteller | 3,4 | ... |
| Sykehjem | 2,5 | ... |
| Studentboliger | 3,0 | ... |
| ... | ... | ... |
Figur: Sammenstilling av risikoområder.
Når alle risikogrupper er tallfestet og vurdert vil man kunne sortere listen på risikotall for å synliggjøre hvilke risikoområder som antas å ha høyest risiko. Denne sammenstillingen vil da være grunnlag for å fastsette satsningsområder når det forebyggende arbeides skal planlegges.
3.3.3 Vurdering av risiko ved fyringsanlegg
Allerede i 1998 ble det innført behovsprøvd feiing og tilsyn med fyringsanlegg, med en minimumsfrekvens på hvert 4. år. I forskrift om brannforebygging er frekvenskravet både for tilsyn og feiing fjernet. Bygninger med fyringsanlegg som sjelden eller aldri blir brukt har mindre behov for feiing, men det må ligge en kartlegging til grunn som viser dette. Behovsprøving innebærer en slik kartlegging. Kartlegging av fyringsanlegg er derfor ikke et nytt krav.
Noen kommuner har tolket den gamle bestemmelsen til at tilsyn skal gjennomføres hvert 4. år, men det har ikke vært en korrekt tolkning. Bestemmelsen var en minimumsbestemmelse og i flere tilfeller kan det være behov for hyppigere tilsyn. Enkelte har også satt en feiefrekvens på hvert andre år på samtlige fyringsanlegg i kommunen. Dette var heller ikke i tråd med de gamle bestemmelsene, da det skal ligge en vurdering av hvert enkelt fyringsanlegg til grunn.
Tidligere hadde kommunestyret mulighet til å beslutte å ikke feie/føre tilsyn med fyringsanlegg i fritidsboliger. Denne bestemmelsen er ikke videreført i forskrift om brannforebygging. De kommunene som har benyttet denne unntaksbestemmelsen må nå kartlegge alle fyringsanlegg som brukes til oppvarming av byggverk.
I følge forskrift om brannforebygging skal alle fyringsanlegg kartlegges slik at brann- og redningsvesenet kan bruke ressursene der risikoen er størst.
Risikokartleggingen av fyringsanleggene skal være grunnlag for å fastsette behov, både for feiing og tilsyn. Ved fastsettelse av behov for feiing vurderer man ikke de samme kriteriene som ved fastsettelse av behov for tilsyn, og av den grunn må man gjennomføre to risikovurderinger av fyringsanleggene.
Det kan være hensiktsmessig å benytte risikomatrisen i figur 4 for å fastsette risiko for fyringsanlegg. Det må da fastsettes risikotall både som grunnlag for å bestemme behov for feiing og for tilsyn. Som for de andre områdene er det opp til brann- og redningsvesenet å bestemme hva de legger i lav, middels og høy sannsynlighet og liten, middels og stor konsekvens.
Vurdering av risiko som grunnlag for å fastsette behov for feiing
Sannsynligheten for sotbrann påvirkes av mengden sot og eventuelt forekomsten av beksot i skorsteinen. Type ildsted, type brensel, trekkforhold og fyringsmønster er bakenforliggende årsaker til sotdannelsen. Sannsynligheten for at en skorsteinsbrann skal spre seg til å bli en bygningsbrann er avhengig av kvaliteten på skorsteinen (feilmontering, alder, tilstand, vedlikehold, type).
Når man skal vurdere konsekvensen av en skorsteinbrann som sprer seg videre til en bygningsbrann må man ta hensyn til bygningstype og antall beboere som vil kunne bli rammet. Det vil kunne få større konsekvens dersom bygningen som brenner har flere bruksenheter brannen kan spre seg til, enn om det er en frittliggende fritidsbolig eller bolig. Spesielt stor konsekvens vil det kunne bli dersom fyringsanlegget ligger i et område med tett trehusbebyggelse uten tilfredsstillende branncelleinndeling eller brannseksjonering.
Risikovurderingen er illustrert slik:
Vurdering av risiko som grunnlag for å fastsette behov for tilsyn
Når man skal vurdere sannsynligheten for bygningsbrann som starter som følge av fyringsanlegget må man vurdere flere forhold. Sannsynligheten vil være avhengig av kvaliteten til fyringsanlegget (feilmontering, alder, tilstand, vedlikehold, type), og fyringsmønster. Hvor mottagelig beboeren er for informasjon om bruk av riktig brensel og riktig fyring kan også påvirke vurderingen av hyppighet på tilsynet. Dersom det er mye sot i skorsteinen bør man finne bakenforliggende årsak.
Konsekvensvurderingen blir den samme som ved vurdering av behov for feiing av skorstein, se avsnittet over.
Risikovurderingen er illustrert slik:
3.4 Sammenstilling av kartlagt risiko
Kartlegging og beskrivelse av risiko i kommunen/brannregionen vil resultere i 3 lister:
- Risikoområder (potensielle satsningsområder)
- Særskilte brannobjekter
- Fyringsanlegg
Det er opp til kommunen hvordan resultatet skal presenteres, men det kan gjøres enkelt i et regneark. Det som er viktig er man får en oversikt over hvilken risiko som finnes i kommunen, og hva som er problemet (årsaks- og konsekvensanalyse). Kartleggingen må også være lett å revidere når risikoen endrer seg. Det kan komme til ny risiko i kommunen, for eksempel gjennom etablering av ny industri, eller risikoen blir redusert etter hvert som brann- og redningsvesenets forebyggende arbeid gir resultater. En viktig del av jobben til brann- og redningsvesenet er å gjøre andre til gode brannforebyggere, og dette får ringvirkninger som vil være målbare på sikt.
Den viktigste hensikten med å kartlegge risiko er å få et grunnlag til å velge satsningsområder og tiltak som gir størst effekt i forhold til tilgjengelig resurser. Samtidig vil man ved å ha oversikt over risikoen i kommunen vite hvilken risiko man faktisk må akseptere. Det er viktig at kommuneledelsen er klar over den kartlagte risikoen. Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen stiller krav om at det skal være minimum 1 årsverk forebyggende personell pr. 10 000 innbyggere i tillegg til feierpersonell. I en kommune med mange risikoområder/høy risiko vil det være aktuelt å øke antall årsverk utover dette slik at risikoen kan reduseres ytterligere. I en slik vurdering er det viktig at kommune har en god og oppdatert risikokartlegging som et beslutningsgrunnlag.
4. Planlegging av det forebyggende arbeidet
De tiltakene som skal planlegges fremkommer av forskrift om brannforebygging §§ 17, 18 og 19, og i brann- og eksplosjonsvernloven §§ 11 og 13.
Et krav etter § 15 i forskrift om brannforebygging er å redusere kartlagt risiko på en effektiv måte. Det vil si at man må planlegge tiltak der risikoen er størst og der brann- og redningsvesenet faktisk kan gjøre en forskjell. Brann- og redningsvesenet må derfor ta for seg de risikoområdene med høyt risikotall, se på hva som faktisk er problemet, for så å velge ut satsningsområder. Det er viktig at disse vurderingene blir dokumentert. Evalueringen vil i ettertid vise om dette var kloke valg.
Det er ikke nødvendigvis kun brann- og redningsvesenet som skal finne de gode tiltakene for å forebygge brann. Etter å ha valgt ut et satsningsområde er neste skritt å etablere samarbeid. Ved å involvere flere i arbeidet vil man ha større mulighet til å finne alle de gode tiltakene.
Informasjonstiltak er en viktig del av det brannforebyggende arbeidet. Informasjon og veiledning er også en naturlig del av et tilsyn. Etter § 19 i forskrift om brannforebygging skal brann- og redningsvesenet formidle kunnskap om:
- hvordan branner starter og sprer seg
- kjennetegn ved personer som omkommer eller blir skadet i branner
- kjennetegn ved byggverk og bygningsmiljø som blir involvert i branner
- hvilke forebyggende og beredskapsmessige tiltak som påvirker forløpet og utfallet av branner.
4.1. Satsningsområder
I henhold til § 15 i forskrift om brannforebygging skal kommunen fastsette satsningsområder og planlegge samarbeid og tiltak. Satsningsområdene og tiltakene skal prioriteres og begrunnes.
4.1.1 Fastsettelse av satsningsområder
Utgangspunktet for fastsettelse av satsningsområder er oversikten over risikoområdene med risikotall og beskrivelse, sortert på en slik måte at områder med høyest risiko står øverst på listen. Brann- og redningsvesenet må deretter ta for seg ett og ett område med høy risiko og stille seg følgende spørsmål: Hvilken forskjell kan brann- og redningsvesenet gjøre for å forebygge brann innen dette risikoområdet, hvilke nasjonale føringer foreligger og hvor store ressurser vil arbeidet kreve?
Det kan være risikoområder som kanskje ikke har så høy risiko, men som krever få ressurser og vil gi et godt resultat, som kan prioriteres. Dette kan typisk være enkle informasjonskampanjer rettet mot befolkningen generelt. Arbeidet med å redusere risiko innen et valgt satsningsområde kan være tidsavgrenset eller sesongbetont, for eksempel studentkampanjer ved semesteroppstart, tiltak mot skogbrann, grilling også videre. I noen tilfeller vil satsningsområdet i mindre grad være tidsavgrenset, eller ha en varighet over flere år, for eksempel tiltak rettet mot de som mottar helse-, og omsorgstjenester i hjemmet.
Det er opp til brann- og redningsvesenet å fastsette satsningsområdene, men vurderingene og valgene må dokumenteres. Her er det viktig å tenkte nytt og tørre å gi slipp på den "gamle" måten å jobbe på med tilsyn som "eneste" virkemiddel. Evalueringen av det forebyggende arbeidet vil være et viktig verktøy for å vurdere om man har valgt ut gode satsningsområder og tiltak.
4.1.2 Planlegging av samarbeid
Gode samarbeidskonstellasjoner er ofte avgjørende for et godt resultat. Når brann- og redningsvesenet skal starte arbeidet med å redusere kartlagt risiko innen et risikoområde, må de stille seg spørsmålet; "Hvem kan vi samarbeide med?".
"Hvem" vil være avhengig av hva satsningsområdet omfatter. Mulige samarbeidspartnere kan være helse- og omsorgsetaten, beredskapsavdelingen eller feierseksjonen i brann- og redningsvesenet, planetaten, byggesaksavdelingen eller andre etater i kommunen, politiet, bransjeorganisasjoner, frivillige organisasjoner, DLE, beboere i aktuelle områder osv.
4.1.3 Valg av tiltak
Når brann- og redningsvesenet skal planlegge tiltak må man se på mulige tiltak som en verktøykasse og tenke nytt. Tilsyn kan for eksempel være ett av tiltakene i forbindelse med arbeidet med et satsningsområde. Informasjonstiltak mot eiere av særskilte brannobjekter kan i noen tilfeller være et bedre tiltak enn et tilsyn.
Hvilke tiltak man skal velge vil være avhengig av hva satsningsområdet omfatter. I de tilfellene hvor man har en eller flere samarbeidspartnere vil man kunne finne de gode tiltakene sammen. Hva er egentlig problemet og hvordan kan man redusere risikoen? Hvilke tiltak vil være mest effektive?
En måte å vurdere aktuelle tiltak på er å benytte et sløyfediagram, se figur 10. Her ser man på sannsynlighetsreduserende- og konsekvensreduserende barrierer i forhold til en uønsket hendelse. Dette kan være en god måte å finne aktuelle tiltak på. Man må likevel være litt varsom med å bruke dette på bygninger, da en bygning som tilfredsstiller forskriftskrav per definisjon har et "godt nok" sikkerhetsnivå. Tiltak for å øke sikkerhetsnivået ytterligere blir i så fall en frivillig sak.
4.2 Særskilte brannobjekter
I tillegg til arbeidet med satsningsområder skal brann- og redningsvesenet gjennomføre tilsyn med særskilte brannobjekter. Hyppigheten på tilsynene skal fastsettes ut i fra risikoen i objektene. Det er også innført en plikt til å vurdere om andre tiltak vil gi større effekt enn tilsyn.
Kartlegging av risiko har som formål å gi et grunnlag for både å velge ut risikoområder til satsningsområder, og som grunnlag for tiltak på objektnivå.
Når man velger ut noen risikoområder til satsningsområder, vil man samtidig velge vekk andre risikoområder som kanskje også inneholder elementer med høy risiko. Hvis man for eksempel ikke velger hoteller som satsningsområde, men ser at to av hotellene har et høyt risikotall, vil det være aktuelt å gjennomføre målrettede tiltak mot disse to hotellene, selv om "Hoteller" ikke har blitt valgt ut som et satsningsområde.
Ved å ta for seg listen over særskilte brannobjekter og sortere denne etter risikotall, vil man få en oversikt over de objektene som har behov for tiltak fra brann- og redningsvesenet. I § 18 i forskrift om brannforebygging er det beskrevet hvilke kriterier som også skal legges til grunn for prioriteringen.
Dersom man skal sette av ressurser til å gjennomføre tiltak mot særskilte brannobjekter som kanskje ikke har så høy risiko, vil dette gå ut over tiden man kan bruke på å jobbe med satsningsområder. Det blir rett og slett en avveining mellom tiltak mot risikoområder og tiltak mot enkeltobjekter. Hva gir størst effekt? De vurderingene brann- og redningsvesenet gjør her er det viktig å dokumentere.
4.2.1. Tiltak mot særskilte brannobjekter
Også når det gjelder tiltak mot enkeltobjekter er det viktig å bruke verktøykassen. Det tradisjonelle har vært å gjennomføre tilsyn med særskilte brannobjekter, men nå skal brann- og redningsvesenet også vurdere om andre tiltak gir større effekt. Kanskje er informasjonstiltak overfor eiere eller brukere mindre ressurskrevende og gir like god effekt.
Når man skal planlegge tiltak i et særskilt brannobjekt må man først se på hva problemet er, for så å vurdere hva som skal gjøres. Dersom brukeren av objektet gjør et godt sikkerhetsarbeid, men ikke eieren, vil det være hensiktsmessig å rette tiltak kun mot eieren. Dersom en eier av flere byggverk ikke gjennomfører et tilfredsstillende sikkerhetsarbeid, vil kanskje et tilsyn med eieren på overordnet nivå være et godt tiltak, fremfor å gå tilsyn med ett og ett bygg. Et slikt overordnet tilsyn kan for eksempel være svært aktuelt å gjøre mot kommunen som bygningseier, eller andre store eiendomsbesittere.
Dersom tilsyn blir valgt som tiltak skal dette alltid være systemrettet, slik at man finner den bakenforliggende årsaken til at et avvik har oppstått. I tillegg vil informasjon og motivasjon alltid være et sentralt element i et tilsyn.
4.2.2. System for overvåkning av særskilte brannobjekter
Når brann- og redningsvesenet har registret et objekt som særskilt objekt, medfører dette en tilsynsplikt, jf. § 13 i brann- og eksplosjonsvernloven. Selv om kravet til hyppighet på tilsyn er fjernet vil ikke det si at man kan la et særskilt brannobjekt være "i fred" i mange år.
Selv om eier og bruker av et særskilt brannobjekt gjør et godt systematisk sikkerhetsarbeid, kan dette endres dersom objektet får en ny eier eller bruker. Det er derfor nødvendig å ha et system for overvåkning av de særskilte brannobjektene.
Dette kan løses gjennom egenmelding eller at brann- og redningsvesenet får bekreftet/avkreftet at og drifts- og eierforhold er de samme, og at systemer og rutiner fortsatt fungerer. Man kan også raskt få et inntrykk av sikkerhetsarbeidet ved en enkel befaring i objektet. Dersom man velger egenmelding eller andre enkle metoder for å overvåke vil dette medføre at mange objekter kan monitoreres uten bruk av store ressurser. Dersom eier eller bruker ikke responderer på en frivillig ordning, kan det være en indikasjon på at det er behov for et tilsyn. Hyppigheten på denne overvåkningen er det opp til brann- og redningsvesenet å fastsette, men det må opprettes rutiner for å ivareta metodene for overvåkningen.
4.3 Fyringsanlegg
Utgangspunktet for planleggingen av tiltak i forbindelse med fyringsanlegg er listen over alle fyringsanleggene (adresseliste) med kartlagte opplysninger og risikotall (1-9) for feiing og for tilsyn, se kapittel 3.3.3. I stedet for å fastsette en fast frekvens for feiing eller tilsyn på en bestemt adresse, eksempelvis hvert tredje år, kan man fastsette årstall for neste feiing/tilsyn. Fordelen med å planlegge på denne måten er at man slipper å vurdere om en frekvens er korrekt.
Risikotall 1 - 9 > Feierens faglige vurdering > Fastsettelse av årstall for neste feiing/tilsyn
Om gebyr for feiing og tilsyn med fyringsanlegg
Forskrift om brannforebygging regulerer ikke hvordan et eventuelt gebyr skal innkreves. Det er opp til kommunen hvorvidt den ønsker å ha samme gebyrsats for alle, eller om man ønsker å differensiere størrelsen avhengig av hyppighet, fyringsanlegg, boligtype eller lignende. Kommunens samlede gebyrinntekter kan kun dekke de utgiftene kommunen har for å utføre tjenesten – det såkalte selvkostprinsippet. Det er kun anledning til å kreve gebyr for gjennomføring av feiing og tilsyn med fyringsanlegg.
4.3.1. Planlegging av feiing
Det er brann- og redningsvesenet som må bestemme sammenhengen mellom risikotall og årstall for neste feiing. Der sannsynligheten er lav (liten sotmengde og skorstein av god kvalitet), men konsekvensen er stor, må man være varsom med å vente for lenge til neste feiing selv om det medfører at det er lite sot å fjerne. På den måten vil man få en overvåkning av skorsteiner der en bygningsbrann vil kunne få stor konsekvens. Det vil si at dersom sotmengden av en eller annen grunn skulle øke, vil dette bli fanget opp på et tidlig tidspunkt.
Etter at feieren har feid skorsteinen på en adresse må det fastsettes et nytt risikotall som utgangspunkt for når skorsteinen skal feies neste gang. Dette skal være et enkelt system, gjerne i form av et dataprogram. Den praktiske tilretteleggingen i forhold til geografi/kjøreavstand må også ivaretas under planleggingen.
4.3.2. Planlegging av tilsyn
Som for planlegging av feiing må brann- og redningsvesenet bestemme sammenhengen mellom risikotall og årstall for neste tilsyn. Der det er avdekket mye sot eller beksot i skorsteinen kan man søke å finne bakenforliggende årsak, slik at sotmengden kan reduseres. Dette kan gjøres gjennom informasjon til bruker avhengig av hva årsaken er.
Planleggingen for øvrig blir som ved planlegging av feiing, se over.
4.3.3. Andre tiltak
Andre tiltak enn feiing og tilsyn vil kunne være informasjonskampanjer slik at de som bruker fyringsanlegg eksempelvis lærer om riktig fyring eller fordeler med rentbrennende ildsteder. Feieren vil også være en viktig ressurs i forhold til arbeidet med risikogrupper, da det er feieren som er hjemme hos folk. Disse tiltakene kan inngå som et satsningsområde, ref. kapittel 4.1.1.
5. Gjennomføring av det forebyggende arbeidet
I utgangspunktet skal planen ligge til grunn for gjennomføringen av det forebyggede arbeidet. Formell forankring av planen på alle nivåer i kommunen er viktig for å sikre at gjennomføring og resultater blir etterspurt. Brann- og redningsvesenet bør også utarbeide og iverksette rutiner som sikrer konsekvent gjennomføring av planen. Jevnlig evaluering av planen bør være en del av disse rutinene, slik at eventuelle avvik blir fanget opp på et tidlig tidspunkt.
5.1. Ny kunnskap om risikoen for brann
I følge § 16 i forskrift om brannforebygging skal kommunen gjennomføre tiltak på bakgrunn av hendelser, bekymringsmeldinger og lignende som gir ny kunnskap om risikoen for brann.
Kunnskap om risikoen for brann omfatter all informasjon som endrer forutsetningene for planen og det forebyggende arbeidet, eller på andre måter gir grunn til å fravike planen.
Eksempler på hendelser kan være flere påsatte branner på skoler eller hyppige branntilløp hos en virksomhet. Bekymringsmeldinger kan være fra privatpersoner, virksomheter eller offentlige organer. Et annet eksempel på endret risikobilde som krever tiltak er et stort antall flyktninger som kommunen blir bedt om å ta hånd om på kort varsel.
Selv om brann- og redningsvesenet får ny kunnskap om risiko, fører ikke dette nødvendigvis til at man skal avvike planen, det må vurderes og vil avhenge av hvilken risiko man har fått kunnskap om. Hvis forutsetningene for planen blir vesentlig endret bør man vurdere om planen også må endres.
Dersom man må fravike planen på grunn av ny risiko, bør brann- og redningsvesenet dokumentere dette.
6. Evaluering av det forebyggende arbeidet
Plikt til å evaluere det forebyggende arbeidet fremkommer av § 20 i forskrift om brannforebygging "Kommunen skal iverksette rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge mangler ved det forebyggende arbeidet". Denne bestemmelsen omfatter både internkontroll og evaluering. Internkontroll vil si at man sjekker om rutiner er fulgt, og eventuelt hva som må endres i systemet for at det skal fungere som forutsatt.
Brann- og redningsvesenet må utarbeide og iverksette et helhetlig system for gjennomføring og oppfølging av evalueringene. Rutinene må sikre at evalueringene faktisk blir utført, at de har tilfredsstillende omfang og kvalitet, og at resultatet fra evalueringene blir brukt til forbedring av det forebyggende arbeidet.
Evaluering er noe mer enn internkontroll, og kan beskrives som "systematisk refleksjon med formål å skulle lære". Det som er like viktig som å hente ut læringspunkter er å bruke disse videre, slik at neste gjennomføring gir et bedre resultat. Mange gjør den feilen at de ikke bruker læringspunktene i det videre arbeidet. En evaluering har som formål å finne forbedringspunkter i fremtiden: hva skal vi gjøre annerledes neste gang? Er det noe vi skal forsterke og gjøre mer av? Er det noe vi skal slutte å gjøre?
6.1. Hvordan evaluere?
Det første man må bestemme er hva som skal evalueres. Det er ikke hensiktsmessig å skulle evaluere et for stort område, da dette vil være vanskelig og dessuten vil kunne gi uklare svar. Man må videre ha klart for seg hvem som skal lære. Normalt vil dette være eget brann- og redningsvesen, det vil si at resultatet av evaluering vil være oppfølgingspunkter og endringsforslag av egne rutiner og handlemåter.
Eksempelvis kan man evaluere et satsningsområde etter at tiltakene er gjennomført, eller underveis i perioden satsningsområdet stekker seg over:
- Hva gikk bra?
- Hva trodde vi skulle være effekten?
- Hva oppnådde vi?
- Hvorfor ble det som det ble?
- Hva lærte vi?
- Hva er konsekvensen for neste gjennomføring?
- Hva skal endres?
Dersom man gjennomfører arbeidet med et satsningsområde som et prosjekt, kan man foreta en evaluering etter hver fase.
6.2. Evaluering av branner
Brann- og eksplosjonsvernloven § 10, andre ledd og forskrift om brannforebygging § 20, andre og tredje ledd, gir kommunen en plikt til å evaluere branner med formål å lære og forbedre det forebyggende arbeidet.
Enhver brann har en potensiell læring i seg, men ikke alle branner skal nødvendigvis evalueres. I små brann- og redningsvesen med få hendelser kan det være hensiktsmessig å evaluere alle brannene. I større brann- og redningsvesen vil dette bli for omfattende, slik at man må velge de man anser at gir størst læringsutbytte. Brann- og redningsvesenet må lage rutiner for innslagspunktet til de brannene som skal evalueres.
Denne temaveiledningen omfatter ikke veiledning i hvordan man kan evaluere branner, men man kan bruke DSBs egne evalueringsrapporter som et eksempel på hvordan dette kan gjøres. "Erfaringer fra brann i rehabiliteringssenter i Tysvær kommune i 2014", er et eksempel på en rapport som kan brukes som "mal".
6.3. Distriktsvise brannetterforskningsgrupper
Brannetterforskning og evaluering av branner er ikke det samme. Politiet etterforsker branner med en målsetning om å finne arnested og brannårsak og eventuelt ta ut tiltale. Evaluering av branner er en læringsarena.
Flere steder er det opprettet distriktsvise brannetterforskningsgrupper som ledes av politiet i det politidistriktet gruppen tilhører. Det lokale elektrisitetstilsyn er gjennom forskrift om det lokale elektrisitetstilsyn § 17 pålagt å delta. I flere grupper deltar også brann- og redningsvesenet. Gruppene er organisert slik at alle etatene skal få utbytte av samarbeidet selv om de hver for seg har forskjellig fokus.
Brann- og redningsvesenets hovedoppgave i etterforskningsgruppen er ifølge AKB2-rapporten:
- "Vurdering av bygningsmessige og branntekniske forhold som kan ha hatt betydning for brann- og røykspredning, vurdering av involverte materialer, brannbelastning, tilgang på forbrenningsluft, brannventilasjon m.m.
- Brannforløpsvurdering for å lokalisere seg tilbake til mulig arnested med utgangspunkt i forholdene slik de er etter at brannen er slukket
- Vurdering av brann- og røykspredning
- Vurdering av brann- og redningsvesenets innsats
Dette vil bidra til å kunne tolke brannskadebildet slik at brannforløpet kan leses tilbake til startbrannrom og arnested. Rapporten fra brann- og redningsvesenet skal dokumentere dette, slik at denne blir et viktig bidrag til kompetanseheving innen forebyggende arbeid og slukkeinnsats."
Deltagelse i distriktsvise brannetterforskningsgrupper vil sånn sett både innebære å innhente kunnskap om hvordan branner starter og sprer seg, jf. § 19 i forskrift om brannforebygging, og et nyttig i arbeidet med evaluering av branner.
Personell fra brann- og redningsvesenet som deltar i en brannetterforskningsgruppe må ha gjennomgått en spesiell opplæring i dette arbeidet. Distriktet må også være såpass stort at det er tilstrekkelig antall hendelser til å gi et godt erfaringsgrunnlag. Det vil si at flere kommuner må samarbeide om denne.